החוק למניעת הטרדה מינית וקבוצות אינטרסים

מאת: יעל סנה

יולי 2004

 

עוד ב"הדרך למעלה:

האם השיח על זכויות אדם מקדם את מאבקן של הנשים לשוויון?

 

ארכיון מאמרים

  בריאות

כל הטיפים

  סגנון חיים

 יעוץ

  כיתבי לנו

"אע"פ שברור לי מעל לכל ספק כי הנאשם ביצע את העבירה המיוחסת לו,

הנני נמנע מלהרשיעו"

 

רקע

בשנת 1998 נחקק החוק למניעת הטרדה מינית ואושר בקריאה שנייה ושלישית. ההסכמה הרחבה שהחוק התקבל בה אינה משקפת את שקרה בשנים מאז שהוצע החוק ועד שקיבלה אותו הכנסת.

 

ביסוד חקיקת החוק עמדה הצעת חוק משנת 1993 בדבר איסור הטרדה מינית על-ידי נותן שירות. ריבוי ההטרדות המיניות וחשיפתן הביא לידי הכרה שיש צורך בכלי חקיקה ייחודי שיסדיר את הסוגיה. הצעת החוק שהוגשה כבר בשנת 1993 עברה דרך ארוכה. רק בשנת 1998 הייתה לחוק. על-פי הצעת החוק, מטרתו לקדם את השוויון בין המינים, לתאם בין הגופים המטפלים במעמד האישה בישראל ולקדם כל פעילות למניעת אלימות נגד נשים.  וכך נאמר בה:

 

"החוק המוצע נועד להוקיע את ההטרדה המינית בכל הקשר שהוא ולגבי כל אדם. הצעת חוק זו באה להגביר את המודעות הציבורית לחומרת התופעה, תוך חינוכו של הציבור הרחב לכיבוד הזולת. החוק אינו מתיימר לאכוף מוסר או להתערב ביחסים חברתיים מרצון, אלא למנוע מאדם לכפות את עצמו על מי שאינו מעוניין בכך, ובמיוחד כשהדבר נעשה תוך שימוש לרעה בעמדת כוח". מטרה נוספת, חשובה לא פחות, היא הקמת רשות מרכזית שתפעל להשגת המטרות שלמעלה באמצעות חקיקה ראשית.

 

אבחן את ההשפעות והגורמים שהיוו מנוף לחקיקת החוק בישראל בחקיקה ראשית. ואלה הגורמים המשפיעים:

 

1. עניין ההטרדה המינית שהתעורר בארצות-הברית עם כניסתן של נשים למעגל העבודה;

2. ההיבטים התרבותיים והעיסוק המשפטי - חוקים שהגנו מפני הטרדה מינית היוו מנוף לחקיקה ראשית משום שלא הייתה בהם הגנה מספקת;

3. מגוון קבוצות אינטרס למען חקיקה ראשית.

 

בעבר התמודדו עם נושא ההטרדה המינית בישראל באמצעות חוקים הקשורים בכבוד האדם וחירותו או באמצעות חוק העונשין, מדוע בחרו להעביר את הטיפול בהטרדה מינית לחקיקה ראשית?

  

ההסבר לתהליך שהוביל לחקיקת החוק נעוץ בשני תהליכים קשורים זה בזה:

בתהליך האחד נשים נכנסו למעגל העבודה בארץ ובארצות-הברית; הלך וגבר החיכוך בינן לבין גברים; התעוררה בעיית ההטרדה המינית; בארצות-הברית התעוררה פעילות ענפה של חוקרים ושל קבוצות אינטרס נגד התופעה; פעילים בישראל הושפעו גם הם.

 

הרציונל שעומד מאחורי השפעתה של ארצות-הברית על הפעילים במדינת ישראל במה שקשור בחקיקה ראשית בא לידי ביטוי באמירתה של אורית קמיר (משפטים כ"ט תשנ"ח עמוד 2): "המשפט האמריקאי מכיר את תופעת ההטרדה המינית מזה כעשרים שנה. רשימה של ד"ר מקינון, אשר הציגה את התפתחות הבסיס החוקי לטיפול בתופעה, לימדה אותי לחשוב על הטרדה מינית, וסייעה בעצות טובות ובתמיכה מוראלית בקידום חקיקת החוק החדש."

 

 התהליך השני הוא תהליך משפטיזציה של החברה הישראלית - התפתחה תרבות פוליטית של התנהגות דמוית יציאה, כלומר, בשל אי-שביעות רצון של המערכת הפוליטית לייצר מדיניות ציבורית,  הציבור מחפש גורמים חלופיים שיוכלו לספק החלטות, ומוצא אותם בגורמים המספקים החלטות באמצעות חוקים.

 

מזרחי ומידני (2003, עמוד 10) טוענים כך: "החברה הישראלית מזהה את בית המשפט העליון כתחליף ראוי."  תהליך המשפטיזציה השפיע על הפעילים והובילם לראות בחקיקה את חזות הכול. תהליך חברתי-תרבותי זה הוא גורם מסביר מרכזי על-פי השערת המחקר; לתרבות הישראלית השפעה על חקיקת החוק, ויש בכך כדי לתת לגיטימציה לחקיקה.

 

השפעת המשפטיזציה על-פי היגינס (Higgins, 1994) מבהירה כי הצלחותיהם של הארגונים הלא-ממשלתיים בתחום קידום זכויות האדם ושמירתן מדגישות את כישלונם של הסדרים חברתיים מסורתיים שנשענו על התפיסה שאמנם אזרחים הם בעלי זכויות אבל החובה להגן עליהן היא תפקידה של המדינה, משום שרק המדינה יכולה להגן על זכויות אדם ורק על אלה של האוכלוסיות בתחומה.

  

מה הגורמים המסבירים את עיצוב החוק?

 

נשים מאופיינות בדרך כלל ככוח חלש; איך בכל זאת הצליחו לגרום לחקיקת החוק להטרדה מינית ולהשפיע על מוקדי מקבלי ההחלטות?

 

קבוצות אינטרס, פוליטיקאים, משפטנים ושדולת הנשים נוקטים שיטות פעולה מגוונות על מנת להשיג את מטרתם ולהשפיע על המדיניות הציבורית; איך גרם השימוש במגוון אסטרטגיות לחבירה של אינטרסים בין נשים לפוליטיקאים וביורוקרטים שהובילו לשיתוף והסכמה בעיצוב החוק?

  

לעיצוב מטרות החוק הייתה השפעה על הציבור שנבעה מהאינטרסים שהיו לשחקנים. נשים שנהוג לחשוב שהן הכוח החלש הצליחו להוביל את החוק למניעת הטרדה מינית בחקיקה ראשית. אשער כי הצלחתן נבעה מהעדר כוונה כנה של מקבלי ההחלטות בעת ההחלטה על המדיניות. חוסר הבנה או הסכמה בעניין האינטרס המערכתי שבקידום נשים מביא לידי פסיביות מצד המעורבים, ומקצת מהפסיביות פירושה בפועל הוא הסכמה (מאור, 2001).

 

הרציונל שלפיו יש רצון למקסם את יכולת ההיבחרות יכול להסביר את פעולותיו של פוליטיקאי בכל החלטה של מדיניות, ולכן לא נצפה מלכתחילה שמדיניות ציבורית תהיה אופטימלית במונחים של רווחה חברתית (דורון, 1986). את ההשערות אבסס על תהליכים שמתרחשים. התיאוריות בעניין בחירה חברתית ומדיניות סמלית יחזקו השערות אלו.

 

 מטרות החוק למניעת הטרדה מינית הן להעניק מידה מסוימת של כוח לנשים ולהוקיע הטרדה מינית בכל הקשר ואשר לכל אדם. מטרת החוק היא מניעתית - באמצעות הרתעה או באמצעות ענישה. החוק נועד לקבוע נורמות התנהגותיות חדשות בעקבות כניסתן של נשים לשוק העבודה. בפועל יש בחוק פרצות. ד"ר שרון רבין מרגליות טוענת בשנתון משפט העבודה:

" התשובה לשאלה המרכזית מהי הטרדה מינית היא חמקמקה"; יש בה משום מדיניות סמלית - ניסוח מעורפל של מדיניות הוא חלק מהאסטרטגיה שקבוצות אינטרס נוקטות כדי למקסם את הסיכוי שייבחרו.

 

כמו כן האינטרס להוביל את החוק היה של  שדולת הנשים ושל אקדמאיות, והן היו התורמות העיקריות להובלת החוק. קבוצות אינטרס אלו לחצו על נשים בפוליטיקה כדי שישפיעו ויובילו את האינטרס הפרטי שלהן, אינטרס שלא בהכרח ישקף את רצון העם ואת מעורבות הציבור, אינטרס שיתאים לקבוצה מסוימת בחברה, אך קבוצות אחרות בה לא בהכרח ירצו בו (ישי, 1987) .

 

השערה משנית

על-פי תיאוריית הבחירה החברתית (דורון, 1986), אנשים רציונליים מבצעים חישובי עלות/תועלת על מנת למקסם את האינטרס האישי שלהם בתנאים מבניים מסוימים. אשער כי  שינוי שיווי המשקל בין קבוצת האינטרס לפוליטיקאים נבע מתחושת החובה  של הפוליטיקאים, בהיותם נציגי העם, להצטרף לנושא ערכי וחברתי שקשור בהטרדה מינית ולתמוך בו תמיכה אידיאולוגית וערכית. על מנת למקסם את קולותיהם, הפוליטיקאים חושפים צדדים חיוביים באישיותם, כלומר הם תומכים בדבר ערכי ומוסרי - בכבוד האדם (ישי, 1986).

 

השחקנים השונים - משפטנים, ועדות המורכבות מפוליטיקאים, תעשיינים, נשים מנעמ"ת וויצ"ו - ניסחו את החוק למניעת הטרדה מינית ניסוח המאפשר פרשנויות אחדות; כלומר, הם הציעו רפורמה סמלית לקביעת מדיניות, מבלי לבדוק את הקצאת המשאבים ליישום מדיניות, את הקצאת הסמכויות לשחקנים שאמורים להניע את השינוי ולאכוף את המדיניות ואת הרטוריקה הטבועה ביעדי המדיניות המצוינים בחוק. מאור (2001) מגדיר רפורמה סמלית "מדיניות אשר נועדה לפתור בעיות חברתיות ונכשלת במתן פתרון אפקטיבי לבעיות אלו". אלדר וקוב מתארים מדיניות סמלית תיאור דומה: "הצהרות מדיניות ללא תפוקת מדיניות ממשית".

 

הרכיבים הסמליים בעיצוב המדיניות כללו ניסוח מעורפל של המטרות. למשל, בסעיף 7 לחוק נאמר כי מעסיק נושא באחריות בנזיקין, אלא אם נקט "אמצעים סבירים". מה הם אמצעים סבירים אלו? מה אינו נחשב הטרדה? למרות ניסיון המחוקק להגדיר הגדרה מפורטת מהי הטרדה מינית, טבען של הגדרות הוא שייוותרו בתחום אפור. לדוגמה, קשה להגדיר מראש כל מה שייחשב התייחסות מבזה או משפילה במה שקשור במינו או במיניותו של אדם וכן מה הם היעדים ומסגרות הפעולה בתחום זה. עוד אשער כי מסרים לא-בהירים גרמו למבצעי המדיניות לפרש פרשנות שונה מזו שהתכוון לה המחוקק. כמו כן אשער כי קובעי המדיניות הציגו כלפי חוץ מדיניות אטרקטיבית כובשת על מנת לעצב את תדמיתם בחברה ולזכות בתמיכתן של קבוצות אינטרס. אין שיטה, יש מערכות של אנשים ולא מערכת של מדיניות, וזו התוצאה של מדיניות סמלית (מאור,1997 - 2000).

 

התיקונים בחוק לא הניבו את הפירות המיוחלים, בין השאר מכיוון שעצם הצגת ההטרדה המינית בחוק לא שונתה. היא נותרה חלקית, מעורפלת, תלושה ומאוד לא זמינה. כך קרה שלמרות כל המאמצים והכוונות הטובות, נותרה בעיית ההטרדה המינית לא-מטופלת במסגרת המשפט הישראלי. היועצים המשפטיים של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת הדגישו בפני חברי הכנסת כי סוגיית ההטרדה המינית בכללותה, מחוץ להקשר יחסי העבודה שבה, מטופלת בסעיפי חוק העונשין. עו"ד בנזימן מדייקת ביותר באמרה בזהירות כי בחוק העונשין כלול תיאור של כמה עברות שאפשר לכנותן הטרדה מינית, שימוש לרעה בכוח המשרה, בקשת שוחד מיני, תקיפה מינית וסחיטה באיומים. לרשימה זו אפשר להוסיף עברות שלפי ההגדרה הן עברות מין, כגון אונס ומעשה מגונה, אבל אף אחד מתיאורי העברות אינו אוסר הטרדה מינית ככזו ואינו עוסק בהיבטיה המיוחדים של התופעה, ומשום כך אינו יכול להתמודד עמה. רק במקרים ספורים בסעיפים אלו יכולות לחול הגדרת ההטרדה מינית ואחת ההתנהגויות האסורות. אבל גם בהם היה הטיפול חלקי ומקרי מדי, ובוודאי שאין בכוחו לשנות נורמות התנהגות נפוצות. ומשום כך יש צורך בחקיקה ראשית.

 

עד השנים האחרונות לא נתנה מערכת המשפט הישראלי את דעתה לשאלה מהו הערך המרכזי העומד בבסיס המשפט והחברה בישראל. ציונות, הגשמה, חלוציות, צדק חברתי, שוויון, מיזוג גלויות, תקומה יהודית, שלום, ביטחון - כל אלה וערכים רבים נוספים היו נדבכים מרכזיים ובלתי-נפרדים מן האתוס התרבותי של החברה הישראלית. עם הזמנים השתנה משקלם, והם מצאו ביטוי במשפט הישראלי. כבוד האדם וחירותו היה לערך מרכזי של שיטת המשפט. ממנה הוא עושה את דרכו במהירות אל עבר האתוס התרבותי ישראלי. כלומר, ההתייחסות לחוק כבוד האדם וחירותו הייתה נקודת מפתח בגישתן של קבוצות האינטרס לחקיקה שהגדירה את ההטרדה המינית בחוק חדש.

 

ייתכן שבארצות-הברית היה נכון שהגדרת ההטרדה המינית תכלול את עניין הפגיעה בערך השוויון. לעומת זאת בישראל, לדעתן של קבוצות האינטרס, נכון להציג שההטרדה המינית פוגעת בראש ובראשונה בכבוד האדם וחירותו. אמנם אין בכך פתרון מושלם, משום שכבוד האדם וחירותו נחשבים ערכים אינדיבידואליסטיים במידה רבה, והם עלולים להסוות את אופייה החברתי המדכא של הטרדה מינית, על-פי רוב הנשים בחברה, אבל גם ערך השוויון היה אינדיבידואליסטי עד שפותח בכיוונים נוספים. לכאורה אפשר להניח לבתי המשפט לפרש חוקים ספציפיים, כגון חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, לפי הנוסח הרואה בהטרדה מינית פגיעה בכבוד האדם וחירותו, אבל גישה זו, אף שהיא אפשרית, אינה אופטימלית.

 

מכל האמור עולה, לדעתן של נשים שהיוו קבוצת אינטרס, כי הדרך הרצויה ביותר להתמודד עם תופעת ההטרדה המינית במשפט הישראלי היא חקיקה ראשית למניעת הטרדה מינית בכל תחומי החיים. לפי ההגדרה בחקיקה זו, ההטרדה המינית היא בראש וראשונה פגיעה בכבוד האדם וחירותו. עוד אפשר לצרף ולפרט בחוק התנהגויות ספציפיות שהן הטרדה מינית. רשימה כזו צריכה להכיל את כל סוגי ההטרדה ולהקיף את כל הנושאים הקשורים בהטרדה. עליה להיות ברורה והחלטית דיה כדי למנוע פרצות שיזמינו פרשנויות שונות מאנשים שונים. הרשימה צריכה להכיל את מגוון סוגי ההטרדה המינית שהוכרו בעשרים שנות הניסיון האמריקני בתחום זה. כמו כן דרושה הפקת לקחים לטובת חקיקה יסודית ומקיפה יותר. כיוון שהטרדה מינית פוגעת בכבוד האדם, בחירות, בשוויון ובפרטיות, הרי שערכים חברתיים אלו ראויים להגנה מפורשת והחלטית במסגרת החוק הפלילי (קמיר, תשנ"ח).

 

לאור כל האמור לעיל, מצאו לנכון נשים מובילות לעורר סערה ציבורית בעניין אפליית נשים ולהציע חוק שיגן עליהן מפני הטרדה מינית, במקום שהדבר ייעשה באמצעות חוק שוויון הזדמנויות בעבודה וחוקים מקיפים אחרים. ההצעה הוגשה מטעם חברות הכנסת יעל דיין, דליה איציק, נעמי בלומנטל, תמר גוז'נסקי, נעמי חזן, סופה לנדבר, ענת מאור ומרינה סולודקין. הובילה את יוזמת החקיקה יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה, חברת הכנסת יעל דיין ממפלגת העבודה. נוסף על חברות ועדת הכנסת וחבריה שקדו על מלאכת יצירת החוק משפטניות ומשפטנים רבים, ובהם רחל בנזימן משדולת הנשים, גלוריה ויסמן, דן אורנשטיין, דליה איש שלום, מירב ישראלי ודרורה נחמני ממשרד המשפטים; מיכאל אטלן ממשרד העבודה; אתי בנדלר, היועצת המשפטית לוועדה לקידום מעמד האישה בכנסת; אפרת נחמני מן הפרקליטות צבאית; פרופסור רות בן ישראל מן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב והגברת אורית קמיר מן הפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית. החוק התקבל בקולותיהם של 18 חברות וחברי כנסת נגד קולו של חבר כנסת אחד בלבד. קבוצות האינטרס העיקריות היו קבוצות נשים, השחקניות הן  מתחום הפוליטיקה, הן מקבוצת העילית של המשפטנים והן מקבוצת שדולת הנשים. כולן טענו כי בבעיית ההטרדה המינית במקומות העבודה יש משום מחסום לחוק שוויון הזדמנויות, והנפגעות העיקריות מכך הן נשים. לעתים עובד נאלץ להשלים עם הטרדות, לעבוד באווירה קשה ובלתי-נעימה או לפעול ולהסתכן בתוצאות העלולות לנבוע מהתנגדותו למעשה ההטרדה. המתנגדים להכללתה של ההטרדה המינית בחוק לשוויון הזדמנויות בעבודה היו הארגונים הכלכליים והתאחדות התעשיינים. הם הציעו לטפל בסוגיה במסגרת חוק העונשין. את  ועדת העבודה והרווחה ייצג מר י' גטניו ואת התאחדות התעשיינים ייצגו ח' ישראל ומ' הילב. עמדתם הייתה קצרה והחלטית. הם טענו שהנושא אינו שייך לתחום יחסי העבודה ושצריך להפוך את ההטרדה המינית לעברה שלא בהקשר של אפליה. חבר הכנסת שקיבל עליו להיות פרקליטו של השטן היה י' שמאי מוועדת העבודה והרווחה. חברי הכנסת האחרים שהשתתפו מדי פעם  בפעם בישיבות ועדת העבודה והרווחה הביעו תמיכה באיסור על הטרדה המינית. ההכרעה שהטרדה מינית היא עברה פלילית נבעה ככל הנראה מן העמדה שהציבור הישראלי אינו רואה בהתנהגויות התנהגויות אסורות אלא אם הן בגדר עברות פליליות וכי ממילא התביעה היא בעלת שיקול הדעת להחליט נגד מי להגיש כתב אישום בגין הפרת האיסור בדבר הטרדה מינית (קמיר, 2000).

 

סקירה זו מביאה את דרך ראייתה של כל אחת מהקבוצות השונות השותפות להובלת החוק ואת ההשפעה שיכולה להיות לחוק על המערכת שהוא מייצג.

 

חקיקה שאינה מוגדרת הגדרה חד-משמעית ושהבנתה נתונה לכל מיני פרשנויות מובילה אותנו לעניין השפעתה של המשפטיזציה בארץ ולדיון בהשפעת התרבות על הובלת חוק בחקיקה ראשית.

 

______________ 

כתבה: יעל סנה כהן – MA במנהל ומדיניות ציבורית – מגשרת ומקימת פורום נשים לקירוב תרבויות.

 

 

שילחי לחברה                                                      הגיבי על הכתבה 

 

______________________________________________________